Дагестан будет поделен на четыре территориальных округа, в каждом из котором планируется назначить своего полномочного представителя президента республики. Об этом заявил президент РД Рамазан Абдулатипов на встрече с членами правительства в среду, 20 ноября. Когда и по какому принципу будет проводиться районирование, не уточняется. Однако, как выяснилось, эта идея далеко не нова.

В 1997 году в двух номерах газеты «Молодежь Дагестана» вышли статьи политического деятеля и публициста Аркадия Ганиева, в которых был вынесен на обсуждение проект областного деления республики. Старший научный сотрудник Института проблем рынка РАН Михаила Чернышова проанализировал предложенное Ганиевым решение — как один из возможных вариантов реализации плана Абдулатипова. Оказалось, что возможность подобного зонирования рассматривалась еще в 1950-х.

Придется четвертовать

«Отсутствуют четко обозначенные кураторы по районам и городам, которые бы систематически информировали руководство республики, — посетовал Абдулатипов на встрече с членами кабинета министров. — Полпреды вместе с председателем правительства и спикером парламента еженедельно будут информировать меня о ситуации в том или ином муниципальном образовании».

«Скоро мы перейдем к новой схеме управления, – добавил глава республики. – Будут созданы четыре территориальных округа, в каждом будет полномочный представитель президента РД. Они в свою очередь будут вместе с председателем правительства и председателем парламента еженедельно меня информировать о ситуации в том или ином районе и городе».

«Где возьмутся средства на новую структуру, пока не ясно, — обращает внимание «Российская газета». — Бюджет республики на следующий год запланирован с дефицитом два с половиной миллиарда рублей. Взять недостающие деньги планируют из федерального бюджета и в кредитных учреждениях. Окончательно все статьи республиканского бюджета утвердят депутаты Народного собрания на ближайшей сессии, которая состоится 28 ноября».

Тема территориальных округов активно обсуждается в соцсетях. Собственно, там и вспомнили проект ныне покойного Аркадия Ганиева.

«Выдвигаемая некоторыми представителями общественности идея федерализации Дагестана по национальному признаку ущербна не только в силу очевидных негативных политических последствий такого шага для нашей республики, которые не сопоставимы по масштабам с возможными позитивными его последствиями, — отмечается в статье Ганиева. — Идея эта ущербна и с экономических позиций, ибо берет в основу построения системы территориальной организации общества и государственного управления критерий «этнической принадлежности» тех или иных территорий, в то время как абсолютное большинство региональных проблем в Дагестане, в т.ч. и тех, которые имеют этническую окраску, являются прежде всего проблемами экономическими, социальными, экологическими».

План Ганиева

Ганиев предлагает два варианта деления — на пять областей и на четыре. Поскольку Абдулатипов говорит о четырех округах, первый проект рассматривать не будем.

Согласно второму плану предлагается следующее районирование:

1. Столичная область — районы: Кировский г. Махачкалы; поселки: Ленинкент, Сулак, Тарки, Шамхал, Тюбе; города: Махачкала, Каспийск.

2. Северный Дагестан (центр — г. Кизляр) — районы: Ногайский, Тарумовский, Кизлярский, Бабаюртовский, Хасавюртовский, Казбековский, Новолакский; поселки: Комсомольский, Кочубей; города: Южно-Сухокумск, Кизляр, Хасавюрт.

3. Центральный Дагестан (центр — г. Буйнакск) — районы: Цумадинский, Ботлихский, Ахвахский, Гумбетовский, Цунтинский, Тляратинский, Шамильский, Чародинский, Гунибский, Хунзахский, Унцукульский, Гергебильский, Буйнакский, Кизилюртовский, Кумторкалинский, Карабудахкентский, Лакский, Кулинский, Акушинский, Левашинский; поселки: Шамилькала, Дубки, Манаскент, Ачи-су; города: Буйнакск, Кизилюрт.

4. Южный Дагестан ( центр — г. Дербент) — районы: Агульский, Хивский, Табасаранский, Рутульский, Ахтынский, Докузпаринский, Магарамкентский, Дербентский, Сулейман Стальский, Курахский, Сергокалинский, Каякентский, Кайтагский, Дахадаевский; поселки: Белиджи, Мамедкала, Кубачи; города: Дербент, Дагестанские Огни, Избербаш.

На основе данных переписи 1989 года национальный состав областей выглядел бы так:

1. Столичная область: всего — 407 тысяч человек, в т.ч.: русские — 20,35%, аварцы — 19,29%, кумыки — 15,10%, даргинцы — 12,44%, лезгиноязычные народы — 12,81% (в т.ч. лезгины — 9,72%, табасаранцы — 1,75%), лакцы — 11,11%, другие — 8,90%.

2. Северный Дагестан (г.Кизляр): всего — 376 тысяч человек, в т.ч.: аварцы — 28,34%, кумыки — 16,50%, русские — 15,65%, чеченцы — 14,50%, даргинцы — 7,43%, ногайцы — 6,68%, лакцы — 3,62%, лезгиноязычные народы — 3,70% (в т.ч. лезгины — 2,89%), другие — 3,58%.

3. Центральный Дагестан (г.Буйнакск): всего — 535 тысяч человек, в т.ч.: аварцы — 57,84%, даргинцы — 17,40%, кумыки — 15,59%, лакцы — 5,59%, русские — 1,96%, другие — 1,62%.

4. Южный Дагестан (г.Дербент): всего — 485 тысяч человек, в т.ч.: лезгиноязычные народы — 51,14% (в т.ч. лезгины — 31,40%, табасаранцы — 14,26%, агулы — 2,32%, рутульцы — 2,28%, цахуры — 0,87%), даргинцы — 22,44%, азербайджанцы — 13,47%, кумыки — 5,17%, русские — 2,88%, таты и горские евреи — 2,80%, другие — 2,10%.

Последняя выкладка привлекает особое внимание. Дело в том, что при подобном раскладе в трех областях из четырех численное преимущество получают аварцы (в условной Столичной области количество русских уже значительно сократилось). Однако, по мнению Михаила Чернышова, деление именно на четыре округа вызывает множество других, не менее важных вопросов.

Ниже комментарий экономиста.

Все новое – хорошо забытое старое

Введение более крупных округов для Дагестана – идея далеко не новая.

Если заглянуть в историю, то мы обнаружим, что с 25 июня 1952 года по 24 апреля 1953 года территория Дагестанской АССР была разделена на четыре округа, при этом районное, городское и поселковое звено сохранялись.

Буйнакский округ включал в себя 12 районов и 1 город — Буйнакск (административный центр), Ахвахский , Ботлихский , Буйнакский , Гергебильский, Гумбетовский, Гунибский, Кахибский , Тляратинский, Унцукульский, Хунзахский, Цумадинский, Чародинский районы.

Дербентский округ состоял из 10 районов и 1 города — г. Дербент (административный центр), Агульский, Ахтынский, Дербентский, Докузпаринский, Касумкентский, Курахский, Магарамкентский, Рутульский, Табасаранский, Хивский районы.

Избербашский округ делился на 9 районов и 1 город – г. Избербаш (административный центр), Акушинский, Дахадаевский, Кайтагский, Каякентский, Кулинский, Лакский, Кумух, Левашинский, Сергокалинский, Цудахарский районы.

Махачкалинский округ соответственно включал 3 города и 10 районов — г. Махачкала (административный центр), г. Каспийск, г. Хасавюрт, Андалалский, Бабаюртовский, Веденский, Казбековский, Карабудахкентский, Кизилюртовский, Новолакский, Ритлябский, Хасавюртовский, Шурагатский районы.

Административно-территориальное деление Дагестанской АССР в 1952—53 гг.

Если взглянуть на карту, то территория Дагестана середины ХХ века несколько отличается от современной. В 1944 году из упраздненной Чечено-Ингушской АССР в состав ДАССР были переданы Веденский, Курчалоевский, Ножай-Юртовский, Саясановский, Чеберлоевский, Шароевский районы. А в 1957 году в состав восстановленной Чечено-Ингушской АССР из Дагестана передали Андалалский, Веденский, Ритлябский, Шурагатский районы. Взамен из состава упраздненной Грозненской области в ДАССР вошли город Кизляр, Караногайский, Кизлярский, Крайновский, Тарумовский районы.

Таким образом, говорить о четырех округах, используя опыт 50-х годов прошлого века, нельзя, так как изменение границ образовало Северный Дагестан.

Варианты, которые предлагал Аркадий Ганиев в конце 90-х предусматривают деление на пять областей (Столичная область, центр — г. Махачкала, Северный Дагестан, центр — г. Кизляр, Западный Дагестан, центр — г. Буйнакск, Восточный Дагестан, центр — г. Избербаш, Южный Дагестан центр — г. Дербент) и четыре области (Столичная область, центр — г. Махачкала, Северный Дагестан, центр — г. Кизляр, Центральный Дагестан, центр — г. Буйнакск, Южный Дагестан центр — г. Дербент). Во втором случае Восточный Дагестан входит в Центральный и Южный сектора.

Конечно, округа должны быть сбалансированы по экономическому потенциалу, численности населения, национальному составу, привязаны к избирательным округам (в случае возвращения мажоритарной системы выборов в Госдуму). Чем меньше округов, тем сложнее выстроить такой баланс.

Если привязать территориальное деление к социально-экономическому развитию, то в декабре 2012 года дагестанское правительство приняло постановление, в котором были утверждены пять зональных стратегий развития «Северный Дагестан», «Центральный Дагестан», «Горный Дагестан», «Прибрежный Дагестан», «Махачкала».

Поэтому создание четырех, а не пяти территориальных округов потребуют изменения и этих документов.

Юридический аспект

В Конституции Дагестана прописана возможность упразднения и создания новых административно-территориальных единиц. Для этого нужно изменить статью 57. Поскольку в главу 3 поправки принимаются двумя третями голосов депутатов Народного собрания, то технически это вполне осуществимо.

Конечно, упразднять 42 муниципальных района и 10 городских округов и вместо них вводит 4 территориальных округа не будут – для этого слишком велика процедура согласований (в том числе с населением).

Кроме того, федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает пять типов муниципальных образований — сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Следовательно, речь может идти лишь о неких республиканских округах на манер федеральных. Пока с неясным правовым статусом.

Управленческий аспект

Зачем между республиканским и муниципальным уровнем вводить промежуточное звено управления? На федеральном уровне это обуславливалось значительной географической протяженностью страны, разницей во времени, что снижало оперативность принятия решений. На окружном уровне должны были координироваться действия федеральных структур, в первую очередь силовых. Затем добавились функции координации стратегий развития.

Поскольку зональных стратегий в Дагестане пять, а округов планируется ввести четыре, то про стратегии в этом случае, видимо, никто не вспоминал.

Фактически из администрации президента и правительства Дагестана могут отпочковаться четыре подразделения, возглавляемые чиновниками в ранге республиканского министра или вице-премьера, которые будут в широком смысле «присматривать» за муниципальными руководителями.

Раньше эта задача решалась в рамках управления территориального развития администрации президента РД, которое вероятней всего также сохранится, чтобы взаимодействовать с новыми структурами.

Насколько это было необходимо? Дагестан сравнительно невелик и задачу взаимодействия удавалось обеспечить в рамках управления администрации. Окружной полпред не сможет вникнуть в проблемы каждого района и города, дополнительных денег на развитие в бюджете нет, но он может чаще собирать муниципальных чиновников на совещания и докладывать о настроениях «наверх». Руководителям городов и районов будет тяжелее получить доступ к главе региона. Вопросы будут решаться параллельно по нескольким каналам, что снизит скорость их «прохождения».

Поможет ли это урегулировать земельные конфликты? Вряд ли. Объект конфликта – земля, не находится в ведении полпредов. Они лишь могут выступать «аватарами» первого лица на переговорах с населением.

Проблема того, что управляющие импульсы на республиканском уровне затухают на муниципальном – не нова. Несколько лет назад это обсуждалось при прежнем руководстве республики. На уровне республики не всегда удается получать достоверную информацию с мест. Часто местные власти искажают информацию о состоянии своего объекта управления – завышают численность населения, поголовья скота, результаты личных подсобных хозяйств, снижают показатель используемых земель, налогового потенциала. В результате муниципалов часто награждают грамотами за «липовые» достижения и выделяют деньги на несуществующие объекты образования, здравоохранения, инфраструктуры.

В тот период для того, чтобы повысить управляемость предлагалось ввести в каждом муниципальном образовании республиканских инспекторов (аналог федеральным в регионах). Они должны были обеспечивать второй канал информации о деятельности муниципальной власти и служить неким кадровым резервом. Если назначать на должность республиканских инспекторов реальных конкурентов действующего главы на выборах, то муниципальные чиновники будут осторожнее, понимая, что любые прегрешения быстро станут известны «наверху». Таким образом, решаются три задачи: снижается искажение информации, готовится кадровый резерв на муниципальном уровне и развивается конкуренция на местном уровне.

Данная идея в тот период рассматривалась как чрезмерно затратная, количество чиновников уменьшалось, ведомства укрупняли. Сегодня действует скорее политика «разбрасывать камни». Но введение полпредов не решит обозначенных проблем, лишь создаст несколько дополнительных «высоких должностей» и повысит административную и медийную активность.

© Михаил Чернышов и Бадма Бюрчиев